La evolución de la institución parlamentaria en Puerto Rico ha sido tardía e incompleta en comparación con otras partes de América, debido, en gran medida, a la relación de dependencia colonial de la isla, primero con España y luego con Estados Unidos. Pero otros factores internos han contribuido también a este desarrollo tardío y deficiente; entre ellos se destaca el enorme control que ejercen los partidos políticos sobre la dinámica interna de la Legislatura y cómo este poder se derrama sobre el proceso legislativo. El dominio partidista sobre la plantilla legislativa y su desempeño continúa hasta nuestros días y es en gran medida responsable de que los principios de representatividad y separación de poderes, centrales para la normativa democrática moderna, no hayan logrado arraigarse a cabalidad en nuestra cultura política. La persistencia del atavismo autoritario de ambas estructuras imperiales: España y Estados Unidos, al igual que de la organización interna de los partidos políticos, sigue ejerciendo una influencia negativa para el desarrollo de la democracia puertorriqueña.

Durante los cuatro siglos de Gobierno español en Puerto Rico, las estructuras administrativas del Estado fueron tan solo un reflejo de los organismos autocráticos del poder monárquico-imperial, extendido al control de sus territorios ultramarinos. A través de ese largo periodo histórico, las instituciones de la monarquía española vivieron periodos de transformación interna, algunos de extensas reformas, pero en ningún momento se permitió la participación de los sectores criollos en las estructuras de poder, más allá de los niveles inferiores de los Gobiernos locales o cabildos —hoy conocidos como municipios—. El sistema piramidal del poder monárquico con el rey en la cima de una burocracia real que extendía sus poderosos tentáculos sobre todos los asuntos territoriales, tanto en la península como en sus colonias, le concedía un espacio político a la Iglesia y la aristocracia a la burguesía comercial peninsular (española), pero mantenía un férreo control sobre todos los aspectos de la vida social en las colonias. En territorio americano, el Estado español privilegió siempre a los peninsulares (españoles residentes en las colonias) sobre los sectores criollos (los nacidos en las colonias americanas), aun los que representaban a las clases agrícolas y comerciales más pudientes.

Durante la segunda parte del siglo XVIII, bajo la dinastía borbónica, hubo una reorganización extensa de la administración colonial americana motivada por el deseo de aumentar la productividad económica y mejorar la eficiencia administrativa, mediante la aplicación de nuevas teorías económicas ilustradas y una mayor eficacia burocrática en el manejo racionalizado (técnico) de los asuntos imperiales. Pero la estructura autocrática del Imperio se mantuvo firme y pocos años más tarde, cuando advino el movimiento revolucionario en Francia con su ética de libertades ciudadanas (la Revolución francesa), las clases criollas en el continente americano desataron una guerra de independencia con el fin de ponerle fin al domino español y establecer instituciones liberales de nuevo cuño para gobernar las recién creadas repúblicas independientes.

En Cuba y Puerto Rico, sin embargo –territorios que quedaron bajo el control de la Corona española durante el siglo posterior a las guerras de independencia (siglo XIX)— la pérdida de los territorios continentales trajo un recrudecimiento de las políticas represivas, las cuales se montaron sobre el supuesto de que las clases criollas no eran de fiar en cuanto a obediencia cívica y lealtad al régimen. A lo largo de ese siglo, por lo tanto, y a pesar de que en España hubo momentos de ensayo con valores y esquemas liberales, no se desarrolló en Puerto Rico una institución parlamentaria que representara a los sectores criollos y compartiera el poder político con los administradores de la metrópolis española.

No fue hasta la llegada de los estadounidenses, por lo tanto, que se inició en el país un desarrollo político institucional basado en principios republicanos (sin que esto representara una limitación al control político por parte del nuevo Imperio). Pero este proceso no fue inmediato, a pesar de que los invasores declararon al llegar que su objetivo era importar a este territorio las virtudes del sistema republicano de gobierno y las libertades ciudadanas que existían en Estados Unidos. Tras la invasión del 1898, el nuevo régimen introdujo un Gobierno militar de carácter absolutista que duró dos años. En el 1900, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley Foraker, la primera ley orgánica que establecía un Gobierno civil para Puerto Rico, una de sus nuevas colonias ultramarinas.

La Ley Foraker estableció la primera institución parlamentaria en Puerto Rico, pero limitando enormemente el ámbito de sus poderes institucionales. La Asamblea Legislativa que se creó estaba dividida en dos cámaras: una Cámara de Delegados elegida por el pueblo, por voto directo y una Cámara Alta (Consejo Ejecutivo) conformada por el gabinete del gobernador nombrado por el presidente de Estados Unidos, con alguna participación selecta de puertorriqueños que también eran nombrados por el presidente. El poder político quedaba claramente en manos del Gobierno imperial y la estructura parlamentaria creada por la Ley Foraker tan solo tenía un valor simbólico y retórico en cuanto a los principios de representatividad y separación de poderes. Según esta ley orgánica, el gobernador también tenía la potestad de vetar cualquier ley que aprobara la Cámara de Delegados. En otras palabras, el Parlamento colonial podía aprobar leyes siempre y cuando el gobernador, como representante del presidente de Estados Unidos, lo permitiese. La oposición en el país a esta estructura autocrática de Gobierno civil no tardó en hacerse sentir y el déficit democrático que la ley representaba se convirtió en una de las críticas recurrentes de todos los sectores políticos criollos que interpretaron esa subordinación parlamentaria como una promesa incumplida del nuevo Imperio.

El Consejo Ejecutivo, bajo la Ley Foraker, estaba revestido de poderes ejecutivos y legislativos; es decir, sus miembros asesoraban al gobernador y aprobaban simultáneamente las leyes que su jefe sugería. En este respecto, el Consejo Ejecutivo hacía las funciones de la Cámara Alta de la Legislatura, cuya otra Cámara, la de Delegados, era representativa en la medida en que era elegida por el voto popular, pero con poderes limitados. De este modo, se circundaba el principio republicano de separación de poderes y se afirmaba un sistema de imposición del Gobierno ejecutivo imperial. Como paliativo, se creó el puesto de comisionado residente de Puerto Rico en Estados Unidos (nombre oficial del cargo de este funcionario). Su misión formal era representar los intereses de Puerto Rico ante las autoridades del Gobierno central de Estados Unidos. Otro malestar causado por la ley Foraker fue la ausencia de una carta de derechos del ciudadanos, sin la cual no puede existir un Estado de derecho que proteja al ciudadano del poder arbitrario del Estado y los abusos de poder.

No bien se había aprobado la Ley Foraker, los principales partidos políticos de la Puerto Rico comenzaron a librar fuertes batallas con el objetivo de sustituirla por otra más liberal, que específicamente incluyera un Senado representativo, elegido por el pueblo. En 1905, como parte de ese reclamo, todos los municipios del país aprobaron, a través de la Comisión de la Liga Municipal, el envío a Washington de representantes para gestionar la eliminación del Consejo Ejecutivo y sustituirlo por un Senado elegido por puertorriqueños.

Otros asuntos públicos como el desarrollo económico, el presupuesto general de gastos, las instalaciones de crédito agrícola, los empréstitos para erigir obras públicas y los poderes municipales, constituían elementos de la más agria discrepancia y división de opiniones y visiones entre las dos Cámaras; es decir, entre los representantes del país y la administración estadounidense. Como era de esperarse, casi siempre la voz cantante la llevaban los miembros del ejecutivo, representantes directos del presidente de Estados Unidos.

Luis Muñoz Rivera, líder del principal partido, Unión Puertorriqueña, entendía que le correspondía al pueblo estadounidense implantar un sistema liberal en Puerto Rico: “El Consejo Ejecutivo es lo peor de la Ley Foraker. . . y no se comprende que, contando con recursos para hostilizarle, permanezcamos con los brazos quietos e inactivos y, al llegar una ocasión buena y justa, no la aprovechemos en pro de nuestra causa”. En julio de 1906 la Cámara de Delegados aprobó una propuesta de José de Diego para enviarle un memorial al secretario de Estado de Estados Unidos, Elihu Root, solicitando la creación inmediata de un Senado elegido por los habitantes del país.

Con la Ley Jones del 1917, el Gobierno de Estados Unidos intentó solucionar el déficit parlamentario sustituyendo el Consejo Ejecutivo por un Senado elegido y creó una Legislatura de dos cámaras totalmente separadas del Poder Ejecutivo. A partir de ese momento, comenzó un periodo de maduración de la institución parlamentaria bajo el control de los sectores criollos. La Asamblea Legislativa —el Parlamento puertorriqueño— adquirió entonces preeminencia en el ambiente político del país. (Para esa fecha, los puertorriqueños no tenían acceso a la Rama Ejecutiva, salvo por alguno que otro funcionario quien a través de sus particulares circunstancias personales y obediencia incondicional al régimen se ganaba la confianza personal del gobernador). De modo que la Asamblea Legislativa se convirtió, a partir del 1917, en la institución política principal del país. Si en tiempos de la Ley Foraker el comisionado residente había sido el cargo electivo más importante (por lo que era ocupado por el líder del partido principal), las Cámaras Legislativas creadas por la Ley Jones comenzaron a dominar el ambiente político electoral del país y se convirtieron, para finales de la década del 1930, en los espacios más activos de las luchas de poder. En este nuevo contexto institucional, por lo tanto, ganar unas elecciones no era solo obtener el mayor número de votos, sino elegir una mayoría parlamentaria. Y eso fue lo que ocurrió en las elecciones del 1940. El recién creado Partido Popular Democrático obtuvo la mayoría en las cámaras, aun cuando la oposición, una coalición de derecha dominada por el Partido Estadista Republicano, obtuvo una mayoría del voto popular. Durante los primeros años de dominio del Partido Popular, de 1940 al 1949, su líder máximo, Luis Muñoz Marín, ocupó el cargo más importante permitido a un puertorriqueño, el de presidente del Senado.

Cuando el Congreso de Estados Unidos creó la Ley del Gobernador Electivo en 1947, poniéndole fin a la práctica de que este fuera nombrado por el presidente, el cambio en la estructura política del país fue profundo, particularmente en cuanto al poder real y simbólico de la Legislatura. En las elecciones del 1948, los electores puertorriqueños comenzaron a elegir al gobernador por voto popular y a partir de ese momento cada partido principal pasó a postular a su líder máximo para ese cargo. Así, el líder político del partido de mayoría se trasladó de la Rama Legislativa a la Ejecutiva, y es desde este nuevo espacio político que se habrá de ejercer el control de la vida política en el país, aunque sin alterar el marco legal del régimen imperial. Con la llegada de Muñoz Marín a la gobernación de Puerto Rico en enero de 1949, Puerto Rico entró en una nueva etapa caracterizada por el encumbramiento real y simbólico del Ejecutivo, acompañada de una disminución sistemática del prestigio y poder de la Legislatura.

Aun así, el protagonismo de la Legislatura tuvo su mejor momento cuando se creó, a principios de la década del cincuenta, una Asamblea Constitucional con la encomienda de redactar una ley orgánica propia, es decir, una constitución, para organizar la vida política del país. El trabajo realizado por este grupo de ciudadanos aprovechó la experiencia legislativa de los últimos años y basándose en la mejor tradición parlamentaria, produjo un documento consensuado: La Constitución del Estado Libre Asociado, que fue aprobado con diferentes grados de entusiasmo por todas las fracciones políticas del país. El trabajo realizado por la Asamblea Constituyente representó, desde el punto de vista procesal y democrático (e independientemente de los bandos políticos contendientes a esa fecha) un logro particular de la clase política puertorriqueña, reconocido por todos como una experiencia exitosa tanto en sus aspectos funcionales de contenido, cuanto por su nivel simbólico.

La Constitución del Estado Libre Asociado validó los principios democráticos de representatividad y separación de poderes y le otorgó a la Rama Legislativa extensos poderes sobre el proceso legislativo interno y las finanzas del Estado. También sentó las bases para la administración autónoma de cada una de las ramas de Gobierno, sin interferencia del Ejecutivo, garantizando de ese modo la estabilidad funcional y la continuidad formal de ambos cuerpos, lo cual corresponde con los principios republicanos de la modernidad liberal. Cada Cámara, por ejemplo, está potenciada para acordar sus propias normas y reglamentos. Uno de los rasgos especiales de esta Constitución —y que abona de forma significativa a la idea de la pluralidad en la representación política— es la participación garantizada de las minorías políticas.

Límites políticos de la Asamblea Legislativa del ELA

No obstante el desarrollo histórico de la institución parlamentaria, esta sigue demostrando fallas estructurales que limitan su autonomía real y, por lo tanto, su función política como representante legítimo de los sectores que incorporan la soberanía territorial y pluralidad social. El déficit democrático más grave del régimen actual yace en el control del Gobierno de Estados Unidos sobre los asuntos del país, mediante la aplicación automática de leyes aprobadas por el Congreso en detrimento de los principios ilustrados de Gobierno propio, democracia y libre determinación. Esta falla estructural limita enormemente el desarrollo parlamentario en tanto convierte a la Legislatura en un apéndice del Congreso de Estados Unidos y de la burocracia del Gobierno central (burocracia federal) de Estados Unidos.

Pero hay otra falla interna que limita aún más la función parlamentaria de representación popular. Se trata del control que ejercen sobre ella los partidos políticos. Estos, mediante diversos mecanismos de control y coordinación, supeditan la lealtad política de los legisladores al liderato de sus sendos partidos, negando así el principio democrático y constitucional de la representatividad poblacional. Además, los partidos han conspirado en el pasado para limitar la participación ciudadana fuera del ámbito de los eventos electorales. Un ejemplo es la ley que establece condiciones onerosas para toda iniciativa electoral independiente. Cabe preguntar si el desprestigio actual de la clase política, particularmente de los integrantes de la Asamblea Legislativa, no tiene su raíz en la autocracia de los partidos y sus vínculos estructurales con los sectores corporativos de la economía que sufragan el costo de las campañas electorales.

Es alentador, sin embargo, que a pesar del creciente desprestigio de la Legislatura y la aparente continuidad de una cultura política que favorece la autoridad del Ejecutivo, el país esté empeñado en adelantar reformas correctivas que redunden, por un lado, en una mayor eficacia y responsabilidad del trabajo legislativo y por otro, en que se liberalicen las formas de organizar movimiento alternos contestatarios capaces de articular propuestas novedosas de política pública y legislación social.
Autor: Roberto Gándara Sánchez
Publicado: 11 de septiembre de 2014.

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