Los Estados democráticos difieren entre sí respecto a cómo organizar su administración e instrumentar los principios de representación y separación de poderes. Casi todos ellos, además de tener un gobierno centralizado (una administración central para todo el territorio), se dividen en unidades designadas como distritos, provincias, estados, departamentos o condados y estos, a su vez, en ciudades o municipalidades. (Las provincias de Estados Unidos y México, por ejemplo, se llaman estados, en Inglaterra condados, en Francia departamentos, en Canadá provincias y en España comunidades autónomas.) Puerto Rico, en cambio, no tiene unidades administrativas intermediarias entre el Gobierno central y los municipios. Los ocho distritos en que se divide la isla funcionan solo como unidades electorales para efectos de representación parlamentaria —no son, por lo tanto, unidades administrativas—.

El tipo de relación y grado de poder que tienen los gobiernos centrales en relación con los gobiernos locales (provincias y los municipios), ha sido históricamente un tema polémico. Hay países que les otorgan poca autonomía a las provincias, limitándolas tan solo a la administración de algunos servicios públicos y asuntos locales. En estos casos se trata de Estados unitarios o centralizados. Cuando hay una tendencia contraria y las unidades territoriales retienen competencias administrativas importantes se habla de descentralización o Estados descentralizados. La descentralización de las funciones gubernamentales mediante concesiones de autonomías territoriales no representa, sin embargo, traspasos de soberanías.

Hay Estados en los cuales la autoridad del Gobierno central y la de las provincias se estructuran en torno a una federación. Bajo el sistema federalista de soberanías compartidas, el Gobierno central o federal legisla sobre ciertos aspectos de la vida pública, mientras que las provincias (que en la unión federal estadounidense se llaman estados) mantienen poderes sobre todo asunto que no esté específicamente delegado al Gobierno federal (central). Por ejemplo, el Gobierno federal es el único que puede establecer y regular la moneda y mantener un ejército, mientras que las leyes sobre el matrimonio y el divorcio, entre otras, les corresponden a los estados. Las disputas jurisdiccionales que surgen de esta división de poderes son resueltas por el Tribunal Supremo federal.

La federación o unión de Estados ocurre cuando dos o más soberanos acuerdan ceder parte de su soberanía a un nuevo ente en el cual los dos participan. Los ejemplos históricos de estados federados son vastos y denotan una enorme variedad de acuerdos. Estados Unidos, por ejemplo, fue fundado por trece antiguas colonias inglesas que al independizarse de la monarquía británica y adquirir control de sus sendas soberanías, decidieron formar una unión (federación) formando un Gobierno central al cual le delegaron algunos de sus poderes soberanos.

En algunos acuerdos de federación, la cesión de poderes es amplia, mientras que en otros es más restricta, pero todos suelen describir en detalle los poderes otorgados al estado federado (el Gobierno central) y los que serán retenidos por los territorios particulares. Estados Unidos y México son ejemplos de federaciones en que el Gobierno central (federal) tiene poderes amplios. En la práctica quedan tan solo los restos fosilizados de una soberanía que teóricamente poseía cada unidad al momento de federarse.

Pero también hay casos de países en que las provincias retienen amplios poderes territoriales de modo que el Gobierno central funge meramente como una entidad coordinadora y legisla solo sobre los asuntos que enmarcan dos o más unidades confederadas. En estos casos, que usualmente son Estados multiculturales (donde conviven diferentes culturas), las provincias retienen la parte mayor de la soberanía. Este es el ejemplo de la Confederación Helvética (Suiza), la cual se organizó como una asociación de comunidades libres y, por lo tanto, autónomas, que representan a cuatro grupos lingüísticos. Por lo general, las confederaciones se componen de comunidades soberanas que deciden unirse para propósitos de interés mutuo.

Cuando las trece colonias inglesas de Norte América obtuvieron su independencia, se unieron primero bajo una confederación. Es de notar, por ejemplo, que el documento oficial que la creó, The Articles of Confederation, les reconocía a los trece estados confederados (antiguas colonias inglesas) la potestad soberana de mantener un ejército y acuñar su propia moneda. Poco tiempo después se adoptó la Constitución federal que rige hoy día, asignándole amplios poderes al Gobierno central, después de un largo y tortuoso debate político. Cuando en 1860 algunos de los estados federados, reclamando la integridad natural e indisoluble de su soberanía original, optaron por salirse de la unión y crear entre ellos una nueva confederación, el Gobierno central rehusó reconocer tal derecho, argumentando que la sesión de soberanía a la federación era irreversible. El resultado de este conflicto político fue una cruenta guerra civil que habría de ponerle fin, para siempre, a las posibilidades de secesión.

Pero el ejemplo histórico más reciente de un caso dramático y exitoso, en el cual Estados nacionales potentes han acordado limitar sus soberanías individuales a cambio de una nueva unidad, es la Unión Europea. Esta comenzó como un acuerdo económico entre Alemania, Francia, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos al concluir la Segunda Guerra Mundial, pero al día de hoy incorpora a veintisiete países con una sola ciudadanía (europea), el libre flujo de ciudadanos, una moneda (euro), una capital (Bruselas), e instituciones propias incluyendo un Parlamento europeo y un proyecto de integración política.

Desde el punto de vista teórico, en toda confederación o unión cada unidad retiene su soberanía esencial aunque haya cedido a la unidad central parte de sus poderes soberanos. En otras palabras, la entrada a formar parte de una confederación es de por sí, como en el caso de la Unión Europea, un acto de soberanía. Por lo tanto, cada Estado nacional (soberano) sigue existiendo, aunque haya entregado a la unidad central parte de sus poderes naturales. Esto contrasta con el acuerdo de federación de Estados Unidos y México, mediante el cual la soberanía, como tal, es cedida permanentemente al Estado nacional federal.

La relevancia del federalismo para Puerto Rico es que la relación hegemónica de Estados Unidos, en virtud de ser formalmente un Estado federal, crea cierta ambigüedad en torno a los poderes del Gobierno federal vis a vis el territorio de Puerto Rico. Como territorio, Puerto Rico no posee los poderes constitucionales (soberanos) de los estados miembros de la federación, pero en 1952 el Gobierno central de EE. UU. autorizó la organización de un Gobierno autóctono para Puerto Rico con los mismos poderes y prerrogativas de los estados, pero sin pasar a ser parte de la federación. ¿Fue la sesión de gobierno propio un reconocimiento de la soberanía natural del Estado puertorriqueño a base de un acuerdo particular dentro de la federación, o se trata tan solo de una concesión política temporal a un territorio subordinado a la voluntad política del hegemón? Si la posibilidad de estructurar un cambio en la relación jurídica de Puerto Rico y Estados Unidos requiere el ejercicio de la libre determinación del pueblo (el Estado) de Puerto Rico y se entiende por parte de Estados Unidos que este procedimiento es un derecho político, ¿no es ese entendido de por sí un reconocimiento de soberanía nacional? En caso de que Puerto Rico solicite ingreso como un estado de la Unión (avalado por un referéndum popular en ejercicio de la libre determinación), ¿no constituiría esa solicitud un acto soberano, tal y como fue el caso de las trece colonias que constituyeron la federación estadounidense original?

Estas interrogantes hacen patente que la estructura federalista, de por sí, establece la posibilidad de implantar formar jurídicas y políticas propias, lo cual amplía el marco de alternativas formales de política futura entre ambos países.

 

 

 

Autor: Roberto Gándara Sánchez
Publicado: 11 de septiembre de 2014.

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