La imposición de contribuciones a la población por parte del Estado es un poder político legitimado universalmente. Se percibe que la administración del Estado, para poder proveerle servicios indispensables a la población, tiene que recaudar suficientes fondos para cubrir el gasto público recurrente, y esos fondos, en términos generales, tienen que ser aportados por la comunidad. Por eso, todos los países imponen contribuciones y organizan esquemas internos para organizar, implantar, supervisar y fiscalizar la acción de imponer y recaudar contribuciones. Estas contribuciones incorporan diversas fuentes de recaudos, como son las contribuciones sobre ingresos y sobre la propiedad, e incluyen arbitrios aplicables a importaciones, productos y servicios. Debido a la necesaria continuidad, diversidad, complejidad y constante transformación de estas medidas impuestas por ley, se habla, en conjunto, de un sistema contributivo. Cada Estado organiza su propio sistema contributivo, es decir, legisla lo que se conoce como un código contributivo e incorpora una enorme diversidad de leyes que ordenan y reglamentan los recaudos estatales. En Puerto Rico, debido a la autonomía fiscal concedida por el Gobierno de Estados Unidos, que exime a los contribuyentes de pagar contribuciones al erario federal (salvo por algunas excepciones), todas la contribuciones que pagan los ciudadanos van a las arcas del Estado Libre Asociado (ELA). Esta práctica es diferente a la de los estados federados de Estados Unidos, donde los sistema locales (estatales) están subordinados al erario del Gobierno central (federal). La más reciente adición al sistema contributivo puertorriqueño fue el IVU (impuesto sobre las ventas y uso) que acordaron imponer los dos partidos políticos principales durante el cuatrienio 2005-2009.

Por la importancia que tienen los sistemas contributivos para el funcionamiento ordenado de los Estados, la Constitución del ELA, reafirmando el principio de separación de poderes, le otorga a la Asamblea Legislativa el poder exclusivo de imponer contribuciones, mientras le asigna al Poder Ejecutivo la responsabilidad de implantar y administrar se ejecución. De igual forma que la Legislatura es la que aprueba el presupuesto del Estado para cada año fiscal, a veces siguiendo la recomendación del Poder Ejecutivo y a veces no, dependiendo del ambiente político y la particular coyuntura de la distribución partidista del poder político, los principios democráticos vigentes estipulan que las contribuciones deben ser autorizadas únicamente por el cuerpo de representación directa del electorado, que es la Asamblea Legislativa. El Poder Ejecutivo, por lo tanto, no puede por sí solo imponer contribuciones. La Constitución obliga al gobernador a presentarle al Parlamento cada año su propuesta de gasto público para el próximo año fiscal, pero es la Legislatura la que retiene la potestad exclusiva de aprobar el presupuesto del Estado.

Además de reafirmar el principio de separación de poderes gubernamentales para reglamentar el gasto público, las finanzas del Estado suelen recibir una atención adicional constitucional orientada a establecer principios estables de administración pública con el fin de evitar abusos por parte de los administradores de turno. Una medida importante es la obligación de que las reglas para imponer contribuciones sean uniformes en toda la jurisdicción de Puerto Rico; es decir, que no pueda discriminar por territorio (artículo 6, sección 3 de la Constitución del ELA). Pero la más trascendente es la disposición de un presupuesto equilibrado, fijada en el artículo 6, sección 7. Según esta sección, las asignaciones hechas para un año económico (año fiscal) “no podrán exceder los recursos totales calculados para dicho año económico, a menos que se provea por ley para la imposición de contribuciones suficientes para cubrir dichas asignaciones”. Esta disposición es de primordial importancia para la ética administrativa pública, en tanto prohíbe los excesos de los administradores de turno en el manejo de fondos públicos. A pesar de esta prohibición constitucional, han asomado a la discusión pública casos recientes de administraciones que, utilizando subterfugios legales y prácticas contables creativas, se las han arreglado para gastar más de lo que ingresan. Hasta cierto punto, la profunda crisis financiera del Estado de los últimos años tiene, como una de sus causas, la persistencia de estas violaciones constitucionales. Ver La financiación pública.

En caso de que haya desavenencias entre el Poder Ejecutivo y Legislativo en cuanto a la autorización de erogaciones para un año económico, algo que puede ocurrir cuando hay Gobiernos compartidos (es decir, un partido controla la Rama Ejecutiva, mientras que otro domina la Legislativa) y el resultado sea que no se acuerde entre ambas un presupuesto de gastos ordinarios del Gobierno, la Constitución establece que regirá el presupuesto del año anterior hasta tanto se apruebe el nuevo presupuesto. El gobernador, por lo tanto, podrá autorizar los desembolsos necesarios de forma interina.

Pero el Estado también tiene la capacidad de complementar sus recaudos tomando prestado en el mercado financiero. Esa deuda pública, sin embargo, está autorizada solo para financiar lo que el argot de la administración pública llama mejoras permanentes: es decir, gastos dirigidos a ampliar la infraestructura física del país, como es la construcción de edificios y otras obras públicas. No está permitido utilizar empréstitos para cubrir gastos operacionales. Este recurso financiero se considera tan importante para el desarrollo de la infraestructura física del país, que la Constitución establece que cuando los recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese año (es decir, que los recaudos sean insuficientes por ser menos de lo estimado) “se procederá en primer término, al pago de intereses y amortización de la deuda pública y luego se harán los demás desembolsos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley”. Esta prioridad otorgada al pago de la deuda pública sobre los demás gastos de Gobierno, testimonia la importancia de estabilizar la financiación del Estado para la obra pública. Pero también presupone que la deuda contraída haya sido adquirida mediante procedimientos responsables y transparentes, de acuerdo a los principios éticos fundamentales de la administración pública.

Hoy se dan dos condiciones políticas complementarias que conspiran para aumentar la deuda pública. Por una parte, las empresas financieras multinacionales reconocen que una fuente estable de créditos para su capital de inversión son los Estados posmodernos que mantienen fuertes vínculos con la economía globalizada. La seguridad del pago de obligaciones financieras como la que contiene la Constitución, junto a la presencia de organismos internacionales que facilitan el acceso a ese capital, hacen que los Estados actuales (todas las unidades públicas, aunque sean regionales y municipales) se hayan convertido en clientes preferentes de ese capital de inversión. Por otra parte, la alternativa de tomar prestado a imponer medidas contributivas adicionales para aumentar los recaudos del Estado, a veces puede tener el efecto de evitar consecuencias electorales negativas. A ningún partido político, consciente de los instintos electorales populares, le gusta aumentar contribuciones. Tomar prestado, por lo tanto, es una opción deseada y viable.

 

 

 

Autor: Roberto Gándara Sánchez
Publicado: 11 de septiembre de 2014.

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