Con el fin de la Segunda Guerra Mundial, comenzó en el país una etapa de industrialización en la que el Gobierno de Puerto Rico —contrario a lo ocurrido a principios de la década de1940, cuando se impulsó la creación de fabricas que consumieran recursos locales y produjeran para el mercado local—— se convirtió en el facilitador de que la isla se industrializara mediante la construcción de obras de infraestructura como carreteras y puentes, la ampliación de los servicios públicos y ofreciendo estímulo y campañas de promoción en el mercado estadounidense. Como parte de esta nueva política económica, las industrias estatales fueron vendidas al capital privado como una instancia para inducir a dicho capital a establecer operaciones industriales en Puerto Rico. A partir de ese momento, la política gubernamental se concentraría en las inversiones privadas, en particular, en las de capital estadounidense. En consecuencia, el fracaso del programa de industrialización estatal de los años cuarenta y la expansión del capital estadounidense a los mercados mundiales en la posguerra crearon las condiciones para la implantación de la nueva política económica.

Como parte de este nuevo enfoque, el Gobierno de Puerto Rico, bajo el dominio del Partido Popular Democrático (PPD) y encabezado por Luis Muñoz Marín, aprobó en 1947 la Ley de Incentivos Industriales que autorizaba a nuevas industrias a establecerse en el país con una exención en el pago de contribuciones sobre ingreso y sobre la propiedad por diez años. Esto sirvió para iniciar un esfuerzo decidido del Gobierno por aumentar la producción industrial atrayendo capital privado, esencialmente estadounidense. Esta tarea, a partir de 1950, fue concentrada en la recién creada Administración de Fomento Económico, que al igual que la anterior Compañía de Fomento, estuvo bajo la dirección de Teodoro Moscoso y fue, además, la que desarrolló el plan de “crecimiento” industrial durante esa década. Este modelo de desarrollo dependiente, conocido como “Operación Manos a la Obra”, descansó fundamentalmente en exenciones contributivas y una mano de obra barata y controlada para atraer dicho capital, de tal forma que el aparato productivo del país se industrializara. De este modo, el PPD buscaba hacer de Puerto Rico una localización más atractiva para los inversionistas extranjeros.

Dicho programa de industrialización se dividió en dos fases marcadamente diferentes. Durante la primera etapa, que comprendió de 1947 hasta 1960, las empresas que se establecieron en la isla se distinguían por el uso intensivo de la mano de obra, y por necesitar de un capital relativamente pequeño para comenzar sus operaciones. Este tipo de industrias resultarían muy atractivas para las expectativas de la Compañía de Fomento Industrial, que tenía como objetivo inmediato aliviar el alto nivel de pobreza y desempleo existente. Para 1963, todavía un 46% de las familias puertorriqueñas vivían en condiciones de pobreza, y el desempleo se mantuvo sobre el 10% en todo el periodo de 1947- 1963.

A pesar de la evidente ventaja de este tipo de industria para absorber un segmento significativo de trabajadores no-calificados —muchos de ellos eran trabajadores que emigraron del campo a la ciudad buscando oportunidades de empleo o mejores ingresos— y de los esfuerzos del Gobierno por garantizar condiciones favorables y necesarias para captar la inversión extranjera, esta comenzó a poner de manifiesto sus debilidades. Debido a que eran industrias en las cuales se había invertido poco capital y que hacían uso intensivo de la mano de obra, eran muy movibles, lo que significaba que podían liquidar sus inversiones en caso de que se diera por terminada la exención y se fueran del país.

Esto, además, describe otra cualidad fundamental de las empresas que la Compañía de Fomento Industrial atrajo a Puerto Rico en los primeros años de la Operación Manos a la Obra, y es que estas empresas tenían muy pocos eslabonamientos con el resto de la economía del país. Por esta razón, al estas empresas estar mayormente desligadas de otras en la economía local y, por lo general, al ser subsidiarias de compañías integradas verticalmente cuya sede estaba en los Estados Unidos, Puerto Rico serviría como planta de ensamblaje que importaba la materia prima y reexportaba el producto terminado a Estados Unidos; lo que limitaba los beneficios de la isla, en la mayor parte de los casos, a los salarios pagados.

Así, a principios de la década de 1960, algunas industrias livianas comenzaron a abandonar Puerto Rico en búsqueda de nuevos mercados de mano de obra barata. Para ese entonces, el costo de la mano de obra en Puerto Rico había aumentado notablemente como consecuencia de una política del Gobierno federal de los Estados Unidos de ir aumentando los salarios para llevarlos a un nivel más cercano al salario mínimo federal de los Estados Unidos. A esto se sumaron, por otra parte, los “Kennedy Rounds” que abrieron las puertas a la industria textil europea, lo que afectó negativamente la ventaja del “mercado libre” para Puerto Rico.

Estos eventos, como la fuga de industrias livianas, llevaron al Gobierno a reorientar la estrategia de desarrollo sostenida hasta ese momento. Se abrió paso entonces a lo que se considera como la segunda fase de Operación Manos a la Obra, durante la cual, para resolver la crisis de la industria liviana, se daría prioridad a atraer industrias pesadas y que llevaría a Puerto Rico a incorporarse aún más al mercado norteamericano. De acuerdo a los estrategas de Fomento, la industria pesada proveería mejores sueldos y aumentaría el empleo al estimular industrias secundarias.

A diferencia de la industria liviana, las nuevas industrias se caracterizaron por el uso intensivo de capital y la incorporación de una fracción menor de mano de obra calificada, aunque con salarios más altos. Sin embargo, a pesar del poco empleo que generaban este tipo de industrias, los arquitectos de la política económica del país tenían la convicción de que esto se compensaría por los efectos secundarios que producirían las llamadas industrias satélites que se establecerían en la periferia de la industria pesada. Pero sucedió algo totalmente distinto, ya que las empresas que se establecieron en la isla estaban integradas en las redes de abastecimiento y distribución de otras compañías en Estados Unidos y otros países. Por ello, no intentaron establecer los eslabonamientos dentro de Puerto Rico. Y además, el Gobierno tampoco trató de motivarlas a que lo hicieran a través de los incentivos que les ofrecía. Como consecuencia, contrario a lo que se esperaba, el impacto en el empleo fue muy poco. Por tanto, el nuevo sector industrial se pareció al “enclave de exportación” creado años antes por la promoción de la industria liviana, y tampoco se diferenció mucho de lo que fue la industria azucarera antes de los años cuarenta.

Por otro lado, la concentración de industrias en las áreas urbanas tuvo efectos negativos. Entre ellos destaca el acelerado desplazamiento de una gran cantidad de personas de las áreas rurales a los nuevos centros industriales, ante el fracaso de la reforma agraria y la crisis del sector agrícola, lo que, a su vez desató una demanda por servicios públicos, de salud y de escuelas que no podían satisfacerse a cabalidad. En vista de tales circunstancias, la Legislatura local, dominada en 1963 por el Partido Popular Democrático, aprobó una nueva Ley de Incentivos Industriales, con el propósito de aliviar los desequilibrios que se habían acentuado después de haberse aprobado la ley de 1954. Esta última medida, en su momento, permitió a las empresas acogerse a la exención contributiva por un periodo de diez años después de comenzadas las operaciones en la isla, lo que contribuyó a que Puerto Rico continuara siendo atractivo para los inversionistas potenciales y ayudó a frenar la disminución en las relocalizaciones que comenzaron entre 1953 y 1954. Sin embargo, la nueva Ley de Incentivos Industriales dispuso periodos de duración distintos para la exención, condicionando al lugar donde se ubicara la nueva industria. Las industrias que se instalaran en zonas denominadas “subdesarrolladas industrialmente”, por lo general en el interior de la isla, obtendrían una exención total por 17 años. Las que se radicaran en un área de desarrollo intermedio se les daba derecho a una exención total de 12 años y las que escogieran los lugares de alta concentración industrial, como era la zona metropolitana, se les permitirían solo por 10 años. Este cambio respondió, entre otras cosa, a que, según el administrador de Fomento en ese entonces, Rafael Durand, San Juan se estaba acercando al punto en que no se debía conceder exención contributiva, excepto en casos muy especiales en que las industrias estuvieran atadas a las instalaciones que ofrecía la zona portuaria de San Juan; y que el Gobierno debía resignarse a perder industrias si no es que se quería que San Juan se convirtiera en una ciudad monstruosa. De esa forma, el programa de exención contributiva, que en un principio fue concebido por los tecnócratas puertorriqueños como una medida pasajera, pasó a ser una cualidad permanente en la estrategia de desarrollo. Además, marcó el momento en que se oficializa la dependencia al capital y a las empresas extranjeras, como base para el desarrollo económico del país a largo plazo.

Por otro lado, al interés que tuvo el Gobierno por lograr el establecimiento de industrias fuera del área metropolitana se sumó la tendencia al empleo predominantemente femenino en la industria que fue motivo de honda preocupación. Durante el periodo de 1955 al 1962, el empleo industrial de varones en todas las industrias establecidas en la isla pasó del 34% al 49%. En cambio, la proporción de mujeres aumentó de 37.6% a 45.1%. De forma análoga, en las industrias promovidas y ayudadas por Fomento se observó una tendencia muy similar: en cuanto a los varones hubo un aumento de 10.3% a un 26.6%, mientras que en las mujeres fue de 18.9% a 39%.

Para el Gobierno quedaba claro el auge que había tomado la participación femenina en el proceso productivo y, por tanto, la necesidad de resolver el desbalance existente en el empleo de mujeres y hombres en el programa de industrialización. Este fenómeno social no era exclusivo de Puerto Rico, ya que en gran parte del mundo la integración de la mujer al proceso productivo o la “feminización”, como lo describe el historiador Eric Hobsbawm, estaba también ocurriendo. Para el 1960, las condiciones socioeconómicas en los pueblos del área central reflejaban cifras preocupantes en elementos tales como los cambios poblacionales, el crecimiento poblacional, la tasa de desempleo y la distribución del ingreso, entre otros, en comparación con los de los pueblos del área metropolitana. Se puede establecer que las causas inmediatas de los cambios ocurridos en estos diferentes aspectos socioeconómicos en los pueblos del área central de la isla, fueron el resultado directo de la transformación que se evidenció en Puerto Rico a partir de la década del 1940. Para entonces, el país dejó de ser una sociedad rural, predominantemente agraria, para convertirse en una urbana basada en la manufactura. El sociólogo Emilio Pantojas describe el proyecto modernizante del PPD en esta fase transitoria como uno que trataba de reestructurar el capitalismo sobre unas bases más sofisticadas de explotación. Es decir, de un capitalismo agrario basado en la explotación de la plusvalía absoluta, con largas horas de trabajo y baja paga, se iniciaría una transición basada en la explotación de la plusvalía relativa, con mayor productividad, lo que permitió que el trabajador produjera más en menos tiempo, posibilitando la reducción en la jornada de trabajo y el aumento en el salario real y monetario del trabajador.

Invariablemente, este cambio significó la expansión de la producción industrial y una reducción de la agricultura como sector económico dominante en el país. Sobre esto, el historiador James Dietz afirma que “el defecto en el programa de desarrollo fue haber estirado demasiado la premisa de que la agricultura era una base demasiado frágil para el desarrollo económico”.

De esta manera, se puede establecer que el paso de Puerto Rico a la industrialización se logró a costa de la agricultura, lo que provocó un gran impacto sobre las condiciones materiales de existencia de miles de campesinos y trabajadores agrícolas. Durante el proceso, cientos de miles de trabajadores se vieron obligados a trasladarse al área metropolitana o a emigrar a los Estados Unidos en busca de “mejores” condiciones de vida, debido a que para el periodo que comprendió de 1945 a 1953 la reforma agraria y la agricultura habían recibido menos atención del Gobierno, quedando la agricultura a la deriva. Cuando en la década del cuarenta comenzó la estrategia de desarrollo del PPD basada en un proceso de reformas socioeconómicas, cuyo centro fueron la reforma agraria y el programa de industrialización directamente patrocinado por el Estado, el objetivo era desarrollar “orgánicamente” la agricultura y la industria. Dentro de esa estrategia el sector agrícola debía servir de base de capitalización para el desarrollo industrial. Por eso era que uno de los objetivos principales de la reforma agraria era adquirir las tierras de las corporaciones azucareras para ser sustituidas por fincas de beneficio “proporcional”, es decir, plantaciones cañeras organizadas en forma de cooperativa pero controladas y supervisadas por el Estado a través de la Autoridad de Tierras, corporación publica creada en 1941. De modo que con la reforma agraria, al crear fincas individuales y establecer medidas de “rehabilitación” y “diversificación” de la agricultura, se buscaba estimular el mejoramiento y crecimiento de los pequeños y medianos agricultores en general, además de que con los proyectos de “diversificación” agrícola resurgía la esperanza para los productores de café y tabaco, los cuales habían estado sufriendo grandes crisis durante las décadas anteriores.

No obstante, en la medida en que la reforma agraria nunca se completó, la crisis y la decadencia del sector agrícola continuó y, por ende, el movimiento demográfico de las áreas rurales a las urbanas que se dio entre 1940 y 1950, para desgracia de quienes lo sufrieron, persistiría en las décadas siguientes. Las estadísticas poblacionales revelan que mientras el área metropolitana experimentó un gran aumento poblacional, otras áreas de la isla, específicamente los pueblos del centro, mostraron una baja significativa en su población. Entre 1960 y 1970, la población urbana aumentó un 51.6%, mientras que la población rural disminuyó un 13.3% Y para 1970, por vez primera, la población urbana sobrepasó la rural, al alcanzar casi un 60%.

La disminución poblacional en el campo se explica, en esencia, por dos factores que están íntimamente relacionados. Por un lado, está la decadencia que se venía observando en el sector agrícola a partir de la década de 1950. Y por otro, está a la ubicación de los nuevos centros de trabajo, promovidos por Fomento, en las áreas urbanas, relacionados con la construcción, la manufactura y la administración pública. Siendo esta una región cuya principal fuente de empleo era la agricultura, que se caracteriza por el trabajo estacional, su población comenzó a sentir la necesidad de fluir hacia las áreas urbanas en busca de nuevas fuentes de empleo “permanentes”. En consecuencia, a medida que las fuentes de empleo agrícola disminuían, aumentaba la movilidad poblacional hacia los centros urbanos, mientras se experimentaba una baja sustancial de la población rural. A estos factores hay que añadir que la construcción de medios de comunicación cada vez más integradores entre lo rural y las ciudades, y la proyección de imágenes altamente seductoras hacia el campo de la vida urbana a través de los medios de difusión masiva facilitaron, en palabras del historiador Francisco A. Scarano, todo este proceso “esperanzador” y “doloroso” paralelamente.

Por otro lado, los cambios en la estructura de trabajo reportados entre 1950 y 1960 son una muestra elocuente de la transformación que se estaba dando en Puerto Rico. Al analizar el porciento de las personas empleadas en la agricultura en comparación con las empleadas en otras actividades económicas, se observa una tendencia clara al decrecimiento de la actividad agrícola y el crecimiento de la manufactura. En el caso de la agricultura, entre 1940 y 1960 el nivel de empleo en esta actividad se redujo de 229,000 a 124,000. De igual forma, entre 1950 y 1970 la producción agrícola, entre 1950 y 1970, representó un ritmo menor de 1% anual. Dado que la población aumentaba a un ritmo mayor, la disminución de la producción agrícola per cápita fue todavía más dramática. Llego el momento, entre 1960 y 1970, en que la tasa de crecimiento de la producción agrícola fue negativa, -1.9%.

A pesar de este cuadro poco alentador, el Gobierno del PPD entendía que existía un gran potencial de desarrollo agrícola y mejoramiento de las condiciones de vida en la zona rural. Pero este potencial estaba condicionado a que se encontrara una forma adecuada de “juntar” la tierra que estaba en manos de los agricultores de avanzada edad y que no tenían quién la trabajara, con la de las familias de agricultores que la trabajaban o que vivían en el área y cuya principal fuente de empleo era la agricultura, pero que no tenían los recursos para adquirir y cultivar un pedazo de tierra. Para lograr esto, se indicaba que había la necesidad de reexaminar el patrón de organización, tenencia y explotación agrícola, principalmente en la zona “de altura” de Puerto Rico, que incluía toda la región cafetalera, con miras a propiciar ciertos cambios y ajustes, de manera que se evitara el deterioro en la gestión agrícola en la zona, lo cual anticipaban tendría graves repercusiones económicas y sociales. Una de ellas estaba relacionada con el éxodo poblacional que estaba ocurriendo en forma acelerada y que el Gobierno entendía que de no tomarse las medidas correctas, podría llegar el momento en que la tierra quedara abandonada y sin personas dispuestas a cultivarla. Este proceso de transformación de una economía agraria a una industrial se consolidó en un periodo de menos de 25 años; es decir, desde finales de la década del cuarenta hasta el 1970: lo que es considerado por James Dietz como uno de los ejemplos más acelerados de transformación económica.
Autor: Ed De Jesús Rivera
Publicado: 2 de septiembre de 2014.

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