Las corporaciones públicas son instancias gubernamentales creadas por los regímenes democráticos modernos, particularmente bajo la égida del estado benefactor (que en Puerto Rico comenzó bajo los programas del Nuevo Trato de Estados Unidos y el proyecto social de modernización que introdujo el Partido Popular Democrático durante la Segunda Guerra Mundial [1941-1945]). Estos mecanismos estatales autónomos, diferentes de las agencias gubernamentales, tenían tres propósitos primarios: el primero era proveer eficiencia profesionalizada en sus operaciones, introducir estabilidad programática y dotar de continuidad institucional a aquellos servicios públicos necesarios para la vida social y material del país. Otro objetivo paralelo, quizás el más importante desde el punto de vista estratégico, fue proveerles autonomía operacional con el fin de protegerlas de los efectos negativos de las luchas de poder entre los grupos políticos (partidos) en contienda por el control de la administración del Estado; es decir, evitar que pudieran ser utilizadas por el Gobierno de turno como herramientas de patronato político para beneficio partidista y sectorial. La teoría de administración pública que legitima la autonomía de las corporaciones públicas se apoya en un principio básico de los sistemas democráticos: limitar lo más posible el uso (y abusos) del poder político. Por lo tanto, la diferencia fundamental entre las corporaciones públicas y las agencias regulares del Gobierno, es que las primeras —al menos en el plano teórico— no requieren supervisión directa del Ejecutivo, sino que están organizadas para prestar sus servicios bajo esquemas propios definidos por políticas sociales consensuadas de largo plazo. La dirección y supervisión de estas corporaciones reside en sus correspondientes juntas de gobierno, las cuales nombran a los ejecutivos principales, se responsabilizan por su supervisión general y aseguran el buen funcionamiento institucional.

Las juntas de gobierno de las corporaciones públicas pueden tener diferentes nombres: en la Universidad, por ejemplo, es ahora una Junta de Síndicos, mientras que en la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados se designa como Junta de Directores. Todas, sin embargo, incorporan igualmente los poderes inherentes a la estructura formal de las corporaciones públicas. A pesar de que los miembros de estos cuerpos directivos son nombrados por el gobernador, se espera, al menos en teoría, que representen el interés público sobre la lealtad a la voluntad coyuntural del Ejecutivo. En otras palabras, se supone que la autonomía operacional, por tratarse de servicios públicos esenciales para la sociedad, proteja a las corporaciones públicas de los vaivenes de los eventos electorales y de las arbitrariedades políticas de la administración de turno. Si las agencias del Gobierno, incluyendo los departamentos constitucionales, están dirigidas y supervisadas directamente por la jerarquía del Poder Ejecutivo (gobernación), el vínculo formal de las corporaciones públicas con la Rama Ejecutiva es tan solo indirecto. Esta condición de autonomía; es decir, de separación funcional de la autoridad del Ejecutivo es, al menos en el plano formal, lo que diferencia a las corporaciones públicas de las agencias administrativas del Estado.

Como parte de esa estructura autónoma, el gobernador no designa a los administradores (principales ejecutivos) de las corporaciones públicas, sino a un grupo de ciudadanos que se constituyen en sus juntas de gobierno. Estos nombramientos suelen ser por términos fijos y escalonados; es decir, no coinciden con los periodos electorales. Esto se hace para que las juntas directivas no estén sujetas a los cambios políticos cuando se transfiere el poder político de un partido a otro. Usualmente el vínculo de las corporaciones públicas con la Rama Ejecutiva también se garantiza mediante la presencia, ad hoc, de algunos jefes de agencias en las juntas de directores. Los miembros ad hoc de una junta son designados por ley en virtud del cargo que ocupan en otra institución, cuyos intereses están vinculados con esa organización. Por ejemplo, en la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública, los jefes del Departamento de Educación, la Universidad de Puerto Rico (UPR) y el Instituto de Cultura Puertorriqueña (ICP) comparten en la junta con las personas privadas designadas por el gobernador como representantes del interés público. En todas ellas, no obstante, estos miembros ad hoc constituyen una minoría. El grupo directivo de una corporación pública tiene la autoridad formal de designar a su presidente, nombrar al personal ejecutivo, establecer las normas internas (reglamentos), velar por el cumplimiento de su misión de servicio público, valorar su eficiencia operacional, supervisar las finanzas, asegurar las buenas relaciones laborales, adoptar metas de desarrollo a mediano y largo plazo y aprobar los presupuestos anuales.

La autonomía operacional de las corporaciones públicas no solo depende de su desvinculación de la administración de turno, la clase política y los vaivenes de las contiendas electorales, sino de que sus ingresos no estén vinculados a la discreción legislativa o del Ejecutivo; es decir, que no dependan del fondo general (erario), como es el caso de las agencias regulares del Gobierno. De no ser así, no sería posible mantener independencia operacional profesionalizada. Por eso, la mayoría de ellas están autorizadas por ley a generar ingresos propios (que no son discrecionales de la administración de turno). Un método para lograr la autosuficiencia es mediante la venta de servicios (como es el caso, por ejemplo, de la Autoridad de Energía Eléctrica, el Fondo del Seguro del Estado, la Autoridad Metropolitana de Autobuses [AMA], la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, la Compañía de Desarrollo Industrial, el Banco Gubernamental de Fomento y la Autoridad de los Puertos). Otra fórmula utilizada para crear condiciones de autonomía financiera, radica en legislar impuestos especiales cuyos recaudos son asignados automáticamente a una corporación. La Autoridad de Carreteras, por ejemplo, se creó en 1966, durante la incumbencia de Roberto Sánchez Vilella (1964-68), para construir nuevas carreteras y darle mantenimiento al sistema de transporte vial del país; su financiamiento, por ley, habría de provenir de los recaudos del impuesto sobre la gasolina. Se pensó al momento de crear la Autoridad, que este esquema autónomo y autosuficiente de atender las crecientes necesidades de un sistema modernizado de carreteras eliminaría la necesidad de buscar financiamiento fuera del país para la construcción de autopistas, evitando así el cobro de peajes. Sin embargo, el sucesor de Sánchez Vilella, Luis A. Ferré (1968-1972), decidió pasar los recaudos del impuesto sobre la gasolina al Fondo General, usarlos para sufragar gastos recurrentes del Ejecutivo y utilizar empréstitos del mercado financiero internacional para la construcción de autopistas. El repago de ese financiamiento hizo necesario implantar el sistema de peajes en las autopistas que persiste hasta nuestros días. Otro poder de las corporaciones públicas es la capacidad de emitir bonos para financiar sus mejoras permanentes, garantizados por los haberes de la corporación.

La Universidad de Puerto Rico es un caso especial de otro tipo de corporación pública: las que prestan un servicio social indispensable e independiente del control político, pero cuyo financiamiento no depende de sus ingresos, sino de las aportaciones del Fondo General. La UPR, de acuerdo a la Ley del 1966, recibe automáticamente el 9.6% del total de los ingresos anuales del erario. Esta fórmula tiene el propósito de evitar que la administración de turno pueda decidir el presupuesto de la institución cada año, lo cual le daría a los partidos políticos un extraordinario poder sobre la institución (dando paso al patronato político y el dirigismo ideológico) y colocaría a la UPR, la universidad nacional, a la merced de los vaivenes de la alternancia electoral. En este contexto, la llamada autonomía universitaria no tiene nada que ver con que si la Policía pueda entrar o no a los recintos cuando hay disturbios, sino que constituye la esencia misma de la idea de la universidad nacional moderna, a la cual se le reconoce autoridad independiente para establecer sus propias metas estratégicas, nombrar sus dirigentes y adoptar prioridades académicas, y determinar los reglamentos y procedimientos internos.

También, con el correr del tiempo, el estatus de corporación pública ha sido extendido a instituciones del Estado que llevan a cabo funciones especializadas que aunque no requieren una supervisión cotidiana de la Rama Ejecutiva, sí están sujetas, al igual que las agencias regulares, a que la Legislatura les asigne sus fondos operacionales cada año fiscal. Se presupone, sin embargo, que esta clase híbrida de corporaciones públicas, como son, entre otras, el Instituto de Cultura Puertorriqueña, la Corporación de la Orquesta Sinfónica y la Corporación de Cine, mantengan una operación autónoma y se mantengan ajenas a los avatares de los intereses de los grupos políticos, a pesar de que están sujetas a las asignaciones presupuestarias que la administración de turno tenga a bien allegarles. Hay otros casos de corporaciones que han alterado, con el pasar del tiempo, su relación con la Rama Ejecutiva. Las estaciones de radio y televisión públicas se crearon en sus orígenes como una agencia adscrita al Departamento de Educación y más tarde, en 1985, se estableció como una corporación pública autónoma (Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública o CPRDP) que habría de operar como una filial de la Compañía Telefónica y sería financiada por esta. No obstante, cuando se privatizó la Telefónica en los años noventa, la CPRDP mantuvo su estatus de corporación pública, pero, al igual que el ICP, recibe ahora una asignación anual del erario para cubrir la mayor parte del costo de sus operaciones.

Al presente, el Gobierno de Puerto Rico tiene 22 corporaciones públicas y su legitimidad se fundamenta en el principio democrático universal que le otorga a la sociedad civil la responsabilidad y autoridad de establecer sus propias políticas internas. Ahora bien, el atavismo autoritario de la cultura política puertorriqueña y la insistencia de los partidos políticos en controlar todas las instituciones del Estado, incluyendo las corporaciones públicas, ha dado al traste, en la práctica, con la autonomía de las corporaciones públicas. Muchos ciudadanos hoy piensan que no hay diferencia entre estas y las otras agencias del Estado, por lo que se percibe como correcto que el Ejecutivo las controle y las supervise. Además, se considera hoy normal por la cultura política actual que los partidos políticos las utilicen como fuente de patronato partidista. Durante las últimas dos décadas, por ejemplo, se ha generalizado la práctica contradictoria de pedirles la renuncia a los directores de las corporaciones públicas, aunque no estén vencidos sus términos de ley, cuando el partido de oposición gana las elecciones. Se actúa bajo el supuesto de que los directores deben ser de confianza del nuevo ejecutivo, lo cual viola la razón de ser del concepto mismo de corporación pública. Un caso reciente de la Autoridad de Energía Eléctrica ilustró el control de facto que ejerce el gobernador sobre esta corporación. Esta abrazó y promovió un proyecto de infraestructura que había sido adoptado por la Rama Ejecutiva: a saber, una tubería para transportar gas desde Peñuelas hasta San Juan, cruzando la Cordillera Central, a un enorme costo público. Otro caso que generó atención pública a niveles contenciosos es el control político del Ejecutivo que se ha venido ejerciendo sobre la Universidad de Puerto Rico en violación de la autonomía que le corresponde por ley (por su condición de corporación pública) y que se considera indispensable para el servicio público esencial que le presta al país.

El estado de las corporaciones públicas y su relación con el Poder Ejecutivo es uno de los temas más apremiantes de discusión en la esfera pública puertorriqueña por su relevancia no solo para la calidad y estabilidad de los servicios públicos que ellas prestan, sino para la racionalidad de sus metas programáticas. El desvanecimiento de la línea que separa en la práctica a las corporaciones públicas de las agencias del Estado ha sido objeto de una crítica profesional y sistémica que percibe este retroceso como un atavismo premoderno y autoritario, en detrimento de los principios consensuados de buena administración pública.

No obstante la estructura del estado benefactor y el papel autónomo que le asigna a las corporaciones públicas, la práctica en Puerto Rico ha revertido a los patrones tradicionales de la cultural política autoritaria, la cual rechaza el principio de que hayan instituciones públicas que funcionen bajo criterios profesionales propios al margen del poder político, sobre todo del Ejecutivo. Esta contradicción entre la teoría democrática moderna y el atavismo autoritario ha afectado adversamente el rendimiento de las corporaciones públicas, alejándolas de su vínculo cotidiano con la sociedad civil (a la cual sirven) e incrementando sustancialmente su condición precaria y de subordinación a los poderes políticos. El poder del gobernador de designar a los miembros de las juntas de gobierno de las corporaciones públicas no se considera suficiente para coordinar las operaciones de las corporaciones con las políticas de Estado a mediano y largo plazo. Por otro lado, se ha consolidado el hábito de que el partido que gana las elecciones ejerce presión para que los directores nombrados por Gobiernos anteriores renuncien a sus cargos y dejen el camino libre para que el gobernador designe como nuevos directores a seguidores del partido ganador. Además, se ha instaurado la práctica de que a pesar de que la estructura formal de las corporaciones públicas establece que son las juntas de directores las que designan al director ejecutivo, el gobernador es en realidad quien lo hace y las juntas se limitan a formalizar los nombramientos. Hoy, más que nunca, la dinámica interna de la Rama Ejecutiva actúa como si los ejecutivos de las corporaciones públicas fueran jefes de agencias que le responden directamente al jefe del Ejecutivo (gobernador).

Es evidente que el consenso que se estableció en el país respecto a la importancia de las corporaciones públicas como herramientas indispensables de servicios sociales del Estado ha desaparecido de la esfera pública durante las últimas décadas (un consenso de avanzada, tanto desde el punto de vista técnico de administración pública como ético, fundamentado en principios democráticos de justicia social y separación de poderes). Predomina hoy, en su lugar, un estado de confusión y una pugna pública entre los defensores de las instituciones autónomas y los propulsores del autoritarismo: los que justifican como necesario el control político absoluto del partido en el poder. La ola privatizadora que busca despojar, a lo largo del planeta, los servicios sociales tradicionales del Estado como parte del proyecto de globalización de la economía y el capital, se monta sobre la deslegitimación del estado benefactor, y por lo tanto de sus instituciones autónomas de servicios sociales (las corporaciones públicas). Este impulso neoconservador ha introducido, por lo tanto, un elemento discursivo coyuntural en favor de un campo autoritario. No obstante, el diálogo mundial en torno a este asunto se ha exacerbado a gran escala a partir de la crisis económica del 2008, logrando generar en muchas partes insólitas manifestaciones de activismo ciudadano en oposición al reemplazo del estado de bienestar por un estado corporativo que sirve, principalmente, a los intereses de las instituciones económicas hegemónicas. El caso reciente de Grecia y su relación con la Unión Europea liderada por Alemania es un ejemplo de un Estado nacional forzado a adoptar políticas públicas en detrimento del bien social a cambio de priorizar el pago de su deuda externa a las corporaciones financieras alemanas.

En otras palabras, el tema de las corporaciones públicas como instituciones fundamentales del estado benefactor moderno, su función social, prerrogativas, nivel de autonomía, estructura financiera y relación con la Rama Ejecutiva, es parte esencial del debate político actual. En el plano mundial, incluyendo a Puerto Rico, inciden primordialmente las luchas de poder sobre el control de las políticas de los Estados. Por un lado, están las instituciones nacionales, y por el otro, los intereses del capital globalizado. Mientras tanto, en el plano local juegan, además de los grandes temas mundiales, la coyuntura del ciclo histórico de alternancia en el poder de los dos partidos principales que comenzó en 1969 y perdura hasta nuestros días. La alternancia ha tenido el efecto de privilegiar metas de poder a corto plazo mediante el control absoluto de las instituciones del Estado, a expensas de un desarrollo institucional estable de más largo alcance y sobre bases realmente democráticas y fundamentadas en el interés público.

 

 

 

Autor: Roberto Gándara Sánchez
Publicado: 11 de septiembre de 2014.

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